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Dr. jur. Thomas Günther, LL.M., Handwerkskammer zu Köln
Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie zum Einheitlichen Ansprechpartner

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Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie zum Einheitlichen Ansprechpartner

Dr. jur. Thomas Günther, LL.M., Handwerkskammer zu Köln

 

A. Einleitung

Zum 28. Dezember 2009 war die sog. EU-Dienstleistungsrichtlinie (DLRL) [1], welche zum Ziel die Verbesserung des EG-Binnenmarktes für die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen hat, in nationales Recht umzusetzen.

Bisher sahen sich Dienstleistungserbringer mit einer Vielzahl von Vorschriften, erforderlichen Verfahren und Formalitäten sowie verschiedener zuständiger Behörden konfrontiert, welche die Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistung regeln und einschränken. Nur in einzelnen Bereichen bestanden bereits zuvor Serviceeinrichtungen, die den Zugang zur Verwaltung erleichtern, indem sie ein umfassendes Beratungsangebot anbieten und einzelne Verfahren bündeln. So gibt es etwa zur Unterstützung von Existenzgründern und Jungunternehmern sog. STARTERCENTER, die als zentrale Anlauf- und Beratungsstellen in allen Bereichen kostenlose Unterstützung aus einer Hand und an einem Ort anbieten.[2] Es gab jedoch kein gesetzlich normiertes Verfahren, das einen Anspruch auf Abwicklung eines Verwaltungsverfahrens über eine einheitliche Stelle und alle Informationen zu einschlägigen Vorschriften, Verfahren und die dafür zuständigen Behörden gibt. Vielmehr mussten sich nach bisherigem Verfahrensrecht Bürger und Unternehmen selbst unmittelbar an die zuständigen Behörden wenden, wo Beratungs- und Auskunftspflichten in der Regel beschränkt auf den jeweiligen Zuständigkeitsbereich der Behörden sind. Gerade für ausländische Unternehmer, die mit dem deutschen Rechts- und Verwaltungssystem nicht vertraut sind, stellt die praktische Umsetzung ein Hemmnis dar, sich in Deutschland wirtschaftlich zu betätigen. Zwar darf jeder EU-Bürger grenzüberschreitende Dienstleistungen anbieten, doch ist ihm der Markt in anderen EU-Staaten oftmals verschlossen, da er weder die gesetzlichen Voraussetzungen zur Ausübung der Dienstleistung noch die zuständigen Behörden kennt. [3]

Die EU-Dienstleistungsrichtlinie sieht daher als Unternehmensservice die Schaffung von »Kontaktstellen« [4] für die Abwicklung aller Behördenformalitäten von Unternehmern vor. Der Verwaltungsaufwand soll insoweit vereinfacht und beschleunigt werden, als die Inanspruchnahme dieser Stelle alle dienstleistungsrichtlinienrelevanten Behördengänge ersetzt.

 

B. Europarechtliche Grundlagen der EU-Dienstleistungsrichtlinie

Eines der Ziele der Europäischen Union (EU) ist es, den europäischen Binnenmarkt durch die Beseitigung der Schranken im Dienstleistungsverkehr zu vollenden, um einen intensiveren innereuropäischen Dienstleistungshandel zu ermöglichen (vgl. Art. 14 EGV; sog »Binnenmarktstrategie«). Die Beschränkungen im Binnenmarkt für Dienstleistungstätigkeiten beeinträchtigen sowohl die Dienstleistungserbringer, die sich in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen möchten, als auch diejenigen, die in einem anderen Mitgliedstaat Dienstleistungen erbringen, ohne dort niedergelassen zu sein. Damit sind mit der Niederlassungsfreiheit nach Art. 43 ff. EGV und der Dienstleistungsfreiheit nach Art. Art. 49 ff. EGV gleich zwei der vier Grundfreiheiten des Europäischen Binnenmarktes betroffen.

Da die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erbringung von Dienstleistungen europarechtlich nicht Vereinheitlicht sind, sondern sich nach dem jeweiligen nationalen Recht bestimmen, behindert diese »Fragmentierung des Binnenmarktes« [5] faktisch die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit - trotz der expliziten Verbote in Art. 43 Abs. 1 und Art. 49 Abs. 1 EGV, diese Grundfreiheiten zu beschränken. Dennoch zielt die EU-Dienstleistungsrichtlinie nicht darauf ab, die Verwaltungsverfahren europaweit zu harmonisieren, sondern darauf, übermäßig schwerfällige Genehmigungsregelungen [6], -verfahren und -formalitäten zu beseitigen. Mit der Richtlinie sollen nunmehr die rechtlichen und administrativen Hürden für Dienstleistungserbringer und Dienstleistungsempfänger [7] innerhalb der Europäischen Union vollständig abgebaut werden, um die Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit (und auch die Niederlassung [8]) in einem anderen Mietgliedstaat zu erleichtern. Ziel ist es, »einen wirklichen Binnenmarkt für Dienstleistungen zu schaffen« [9] - insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen (KMU).[10]

Primärrechtliche Grundlage für die EU-Dienstleistungsrichtlinie bildet Art. 55 i.V.m. Art. 47 Abs. 2 Sätze 1 und 3 EGV, welche die Europäische Union bemächtigt, Richtlinien zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Erleichterung des Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union zu erlassen. Vom Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie sind nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Nr. 1 DLRL grundsätzlich alle »Dienstleistungen« im Sinne des Art. 50 EGV erfasst. Ausgenommen sind jedoch nach Art. 2 Abs. 2 und 3 DLRL nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, Finanzdienstleistungen, Telekommunikationsdienstleistungen, Verkehrsdienstleistungen, Dienstleistungen von Leiharbeitsagenturen, Gesundheitsdienstleistungen, audiovisuelle Dienste, Glücksspiele, Tätigkeiten in Ausübung öffentlicher Gewalt, soziale Dienstleistungen, private Sicherheitsdienste, Tätigkeiten von Notaren und Gerichtsvollziehern sowie Dienstleistungen im Bereich der Steuern. [11]

Zu den wichtigsten Maßnahmen, die infolge der EU-Dienstleistungsrichtlinie umgesetzt werden mussten, gehören die Verwaltungsvereinfachung (Art. 5 DLRL) mit Normenprüfung (Normenscreening), Anpassung und Berichtspflicht [12], die Europäische Verwaltungszusammenarbeit mit elektronischem Amtshilfesystem (»Internal Market Information System« – IMI; Art. 28 ff. DLRL) [13], die Verbesserung und Vereinheitlichung von Qualitätsstandards und Verhaltenskodizes für Dienstleister (Art. 26 DLRL) und schließlich die Einrichtung sog. »Einheitlicher Ansprechpartner« (Art. 6 DLRL).

 

C. Die Einrichtung Einheitlicher Ansprechpartner nach der EU-Dienstleistungsrichtlinie

Zur Vereinfachung der Verwaltungsverfahren verlangt Art. 6 DLRL von den Mitgliedstaaten die Einrichtung sog. »Einheitlicher Ansprechpartner« (EA, EAP; »Single Point of Contact«) [14]. Diese Kontaktstelle soll es dem Dienstleistungserbringer ermöglichen, sämtliche zur Aufnahme und Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in einem Mitgliedstaat erforderlichen Genehmigungsverfahren, Formalitäten, Genehmigungen und sonstigen Behördenkontakte vollständig über eine einzige Stelle abwickeln zu können, ohne sich an jede einzelne der zuständigen Stellen (ZS) direkt wenden zu müssen. Der EA soll eine »wichtige Unterstützerfunktion« gegenüber den Dienstleistungserbringern wahrnehmen, sowohl als Behörde, die für die Ausstellung der für die der Aufnahme einer Dienstleistungstätigkeit erforderlichen Dokumente unmittelbar zuständig ist, als auch als »Mittler« oder »Koordinator« [15] zwischen dem Dienstleistungserbringer und den unmittelbar zuständigen Behörden. Der EA soll hierbei als Verfahrenslotse über den gesamten Zeitraum der Dienstleistungserbringung dienen – von der Einholung notwendiger Auskünfte bis zur Entgegennahme einer abschließenden Behördenentscheidung. Er agiert demnach als sog. »Front Office«, der zum einen Informationen zu den Voraussetzungen der Dienstleistungserbringung zur Verfügung stellt (Art. 7 Abs. 1 DLRL) und zum anderen Anträge von Dienstleistern entgegennimmt und diese an die zuständigen Behörden (»Back Office«) weiterleitet (Art. 6 Abs. 1 DLRL). Dienstleister brauchen somit nicht mit den ZS selbst, sondern können lediglich mit einer Stelle kommunizieren.

Weitere verfahrensrechtliche Änderungen betreffen die Festsetzung von Entscheidungsfristen und Genehmigungsfiktionen (Art. 13 Abs. 3 und 4 DLRL) sowie die Möglichkeit, Verfahren sowohl über die einheitliche Stelle als auch bei den zuständigen Behörden auf Wunsch des Dienstleisters elektronisch abzuwickeln (Art. 8 Abs. 1 DLRL).

 

D. Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie in nationales Recht

Die EU-Dienstleistungsrichtlinie bedurfte – wie alle EU-Richtlinien (vgl. Art. 249 Satz 3 EGV) – der Umsetzung in jeweiliges nationales Recht durch die einzelnen Mitgliedstaaten. Die nach Art. 44 Abs. 1 DLRL bis zum 28.12.2009 umzusetzende Implementierung der europarechtlichen Vorgaben erfolgte sowohl in den Verwaltungsverfahrensgesetzen als auch im jeweiligen Fachrecht.

1. »Verfahren über eine einheitliche Stelle« (§§ 71a - 71e VwVfG)

Auf Bundes- und auf Länderebene wurde zur Umsetzung der Richtlinie u.a. ein neuer Abschnitt mit dem Titel »Verfahren über eine einheitliche Stelle« mit den §§ 71a - 71e in die Verwaltungsverfahrensgesetze (VwVfG Bund und Länder) als neue besondere Verfahrensart eingefügt.[16] Zwar regeln Bund und Länder das Verwaltungsverfahrensrecht grundsätzlich für ihre eigenen Behörden selbst. Aufgrund der Simultangesetzgebung des Bundes und der Länder zur Wahrung des Gleichklangs ihrer Verwaltungsverfahrensgesetze sowie aufgrund der für Bund und Länder gleichermaßen geltenden Umsetzungspflichten aus der Dienstleistungsrichtlinie wurden die 17 Verwaltungsverfahrensgesetze einheitlich angepasst. [17]

Bei der Umsetzung der Richtlinie hat man sich für die Bezeichnung »Einheitliche Stelle« statt »Einheitlicher Ansprechpartner« entschieden. Die Unterscheidung zwischen den Begrifflichkeiten wurde bewusst gewählt, um zum einen zu verdeutlichen, dass es sich um ein allgemeines Verfahren handelt, das nicht nur auf den Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie und den dort verwendeten Begriff des »einheitlichen Ansprechpartners« begrenzt ist, zum anderen um das Verfahren über die einheitliche Stelle in Zukunft losgelöst vom Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie anordnen zu können, sofern dieses vom Gesetzgeber gewünscht ist. [18] Die Bezeichnung »Einheitliche Stelle« beschränkt sich auf die verfahrensrechtliche Funktion der Stelle i.S.d. Verwaltungsverfahrensgesetzes und nimmt nicht die verwaltungsorganisatorische Bezeichnung der Behörde vorweg, die die Funktion der einheitlichen Stelle tatsächlich ausübt. [19]

Den Vorgaben der EU-Dienstleistungsrichtlinie folgend regelt das Verfahrensmodell »Verfahren über eine einheitliche Stelle« zwei Aspekte: Zum einen betrifft es die Abwicklung von Verwaltungsverfahren und die Beantwortung von Informationen über eine einheitliche Stelle. Der Begriff »Verwaltungsverfahren« ist in diesem Zusammenhang weit zu verstehen; er umfasst nicht nur sämtliche Tätigkeiten der zuständigen Behörde, die nach § 9 VwVfG auf den Erlass eines Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages abzielen, sondern auch solche, die im Zusammenhang mit einem Anzeigeverfahren stehen oder lediglich Informationspflichten der Behörden betreffen – etwa bei genehmigungs- oder anzeigefreien Tätigkeiten. [20]

Zum anderen wurden durch den neuen Abschnitt Verfahrensvorschriften eingeführt, die losgelöst von der freiwilligen Inanspruchnahme der einheitlichen Stelle gelten, also auch dann, wenn die Verwaltungsverfahren ausschließlich von den zuständigen Behörden durchgeführt werden. Hierbei handelt es sich um die Festsetzung von Entscheidungsfristen mit Genehmigungsfiktionen  (§ 42a VwVfG n.F.) sowie die Einführung der elektronischen Verfahrensabwicklung (§§ 3a, 71e VwVfG n.F.).

 

2. Verweis auf EA im Fachrecht

Die verfahrensrechtlichen Anforderungen der Dienstleistungsrichtlinie wurden so weit wie möglich in den Verwaltungsverfahrensgesetzen geregelt, um das Fachrecht zu entlasten und eine Rechtszersplitterung durch umfangreiche Regelungen in einer Vielzahl von Fachgesetzen zu vermeiden.[21]

Zur Umsetzung von Art. 6 DLRL wurde in den verschiedenen Fachgesetzen eine inhaltsgleiche Norm eingefügt, wonach die einschlägigen Verwaltungsverfahren auch über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden können, vgl. § 5b HwO, § 6a GewO, § 164a Abs. 1 Satz 2 StBerG, § 4a WiPrO. 22 Dies hat zur Folge, dass Dienstleistungserbringer und Existenzgründer nunmehr die Möglichkeit haben, nicht mehr in einem linearen Prozess direkt mit den Kammern zu kommunizieren, sondern auch im Umweg über den EA.

Gleichzeitig wurde durch die gleichlautenden Zusätze in den Berufskammergesetzen die Möglichkeit geschaffen, die Aufgaben der Einheitlichen Stelle auf die berufständigen Kammern zu übertragen. Die Länder können somit Handwerkskammern (§ 91 Abs. 1a, 2a HwO n.F., Industrie- und Handelskammern (§ 1 Abs. 3a, 3b IHK-G n.F.), Rechtsanwaltskammern (§ 73a BRAO n.F.) und Steuerberaterkammern (§ 76 Abs. 7 StBerG n.F.) als EA bestimmen.[23]

Schließlich wurde zur Umsetzung des Art. 13 Abs. 4 DLRL in die Fachgesetze Entscheidungsfristen mit Genehmigungsfiktionen eingeführt, vgl. § 6a GewO neu und § 10 Abs. 1 HwO n.F. (hierzu näher unten G 1).

 

E. Die Einrichtung Einheitlicher Ansprechpartner in Deutschland

Den Vorgaben der Art. 6 und 7 DLRL folgend hat der EA mit der Verfahrensmittlerfunktion und der Informationsfunktion zwei verschiedene Aufgaben inne, deren innerstaatliche Grundlage §§ 71a ff. VwVfG bilden.

 

1. Verfahrensmittlerfunktion

Nach Art. 6 Abs. 1 lit. a und b DLRL sollen Dienstleistungserbringer beim EA folgende Verfahren und Formalitäten abwickeln können:

a) alle Verfahren und Formalitäten, die für die Aufnahme ihrer Dienstleistungstätigkeiten erforderlich sind, insbesondere Erklärungen, Anmeldungen oder die Beantragung von Genehmigungen bei den zuständigen Behörden
[24], einschließlich der Beantragung der Eintragung in Register, Berufsrollen oder Datenbanken oder der Registrierung bei Berufsverbänden oder Berufsorganisationen,

b) die Beantragung der für die Ausübung ihrer Dienstleistungstätigkeit erforderlichen Genehmigungen.

Die Verfahrensmittlerfunktion des EA ist in § 71b Abs. 1 VwVfG n.F. niedergelegt. Danach nimmt der EA Anzeigen, Anträge, Willenserklärungen und Unterlagen entgegen und leitet sie unverzüglich an die zuständigen Behörden weiter. Er nimmt somit eine »koordinierende Funktion« [25] zwischen Antragsteller und den ZS ein. Als »unterstützender Verfahrensmittler« [26] ist er Teil der öffentlichen Verwaltung und nicht »Anwalt« des Dienstleisters. Als »Verfahrensmanager« erfolgt beim EA nur eine formale und keine materielle Bündelung des Verfahrens, da in der Sache die Fachbehörden allein verantwortlich bleiben. Die Ziele des EA sind somit Kundenorientierung und ordnungsgemäßer Gesetzesvollzug.

Soweit der EA zur Verfahrensabwicklung in Anspruch genommen wird, werden alle Genehmigungsverfahren und Formalitäten vollständig über ihn abgewickelt, ohne dass der Dienstleister sich an jede der einzelnen ZS direkt wenden muss. Nach § 71b Abs. 5 VwVfG sind bei Inanspruchnahme des EA Mitteilungen der ZS an den Dienstleister über ihn weiterzugeben, so dass grundsätzlich ein kompletter Rücklauf über den EA  einschließlich der Bekanntgabe und Zustellung des Verwaltungsakts erfolgt, es sei denn, der Dienstleister verlangt ausdrücklich die Bekanntgabe durch die ZS (§ 71b Abs. 5 S. 2 VwVfG). Natürlich hat der  Dienstleister weiterhin die Möglichkeit, sich direkt an die ZS zu wenden oder im Laufe des  Verwaltungsverfahrens vom EA zur ZS zu wechseln.

Durch die Pflicht zur unverzüglichen Weitergabe der kompletten Verfahrenskorrespondenz ist sichergestellt, dass durch die Inanspruchnahme des EA keine unnötige Verfahrensverzögerung entsteht und sich die ZS schnellstmöglich mit der Angelegenheit befassen kann.

 

2. Informationsfunktion

Die zweite Funktion des EA besteht in der Beantwortung von Informationsanfragen. Art. 7 Abs. 1 DLRL gewährt den Dienstleistungserbringern und -empfängern ein Recht auf Information, indem die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, über den EA folgende Informationen zugänglich zu machen:

a) die Anforderungen [27], die für in ihrem Hoheitsgebiet niedergelassene Dienstleistungserbringer gelten, insbesondere bezüglich der Verfahren und Formalitäten für die Aufnahme und Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten;

b) die Angaben über die zuständigen Behörden, einschließlich der für die Ausübung von  Dienstleistungstätigkeiten zuständigen Behörden, um eine direkte Kontaktaufnahme mit diesen zu ermöglichen;

c) die Mittel und Bedingungen für den Zugang zu öffentlichen Registern und Datenbanken über Dienstleistungserbringer und Dienstleistungen;

d) die allgemein verfügbaren Rechtsbehelfe im Falle von Streitigkeiten zwischen den zuständigen Behörden und den Dienstleistungserbringern oder -empfängern oder zwischen Dienstleistungserbringern und -empfängern oder  zwischen Dienstleistungserbringern;

e) die Angaben zu Verbänden oder Organisationen, die, ohne eine zuständige Behörde zu sein, Dienstleistungserbringer oder -empfänger praktisch unterstützen.

 

Nach Art. 7 Abs. 2 DLRL sollen die Dienstleistungserbringer und -empfänger von den ZS auf Anfrage Unterstützung in Form von Informationen über die gewöhnliche Auslegung und Anwendung der gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung der Dienstleistungstätigkeiten erhalten. Diese Beratung kann durch einen einfachen »Schrittfür-Schritt-Leitfaden« erfolgen. Die Informationen und Unterstützung müssen »leicht zugänglich« und »in einer klaren und unzweideutigen Weise« (Art. 7 Abs. 3 DLRL) erfolgen, wobei die Informationen »in einfacher und verständlicher Sprache« zu erteilen sind (Art. 7 Abs. 2 Satz 3 DLRL). Jedem Mitgliedstaat ist selbst überlassen, wie die Informationen den Bürgern zur Verfügung gestellt werden, z.B. indem Informationen auf einer Website öffentlich zugänglich gemacht werden. Die Informationspflicht des EA beinhaltet nach Art. 7 Abs. 6 DLRL nicht die Rechtsberatung in Einzelfällen, sondern soll nur allgemeine Informationen darüber liefern, wie Anforderungen gewöhnlich ausgelegt oder angewandt werden.[28]

Im Zusammenhang mit der Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie wurden die Verwaltungsverfahrensgesetze insoweit geändert, als die Verwaltung künftig zu weitgehenden Auskunfts- und Beratungspflichten gegenüber Bürgern hinsichtlich beizubringender Antragsunterlagen verpflichtet ist. Nach § 25 Abs. 1 und 2 VwVfG n.F. soll die Verwaltung die Bürger bei der Abgabe von Erklärungen und der Stellung von Anträgen beraten und Auskunft über die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten erteilen. Insbesondere soll sie bereits vor Stellung eines Antrags dem zukünftigen Antragsteller mitteilen, welche Nachweise und Unterlagen von ihm zu erbringen sind und in welcher Weise das Verfahren beschleunigt werden kann.

Diese allgemeine Informationspflicht wird durch die Einführung von besonderen, dem Verwaltungsverfahren i.e.S. vorgelagerten Informationspflichten des EA und der ZS in § 71c Abs. 1 VwVfG n.F. konkretisiert. Danach erteilt der EA Auskunft über die maßgeblichen Vorschriften, die zuständigen Behörden, den Zugang zu den öffentlichen Registern und Datenbanken, die zustehenden Verfahrensrechte und die Einrichtungen, die den Antragsteller oder Anzeigepfl ichtigen bei der Aufnahme oder Ausübung seiner Tätigkeit unterstützen. Die Einführung umfangreicher Informationspflichten gilt nach Abs. 2 auch für die ZS. Dabei verpflichtet § 71c Abs. 1 und 2 VwVfG den EA und die ZS zur »unverzüglichen« Auskunftserteilung.

Für EA und ZS gelten abgestufte Informationspflichten: Während der EA nur einen frühzeitigen, orientierenden Überblick über alle für ein Vorhaben maßgeblichen Vorschriften und Verfahren und die dafür ZS geben soll, geben die ZS im Rahmen ihrer sachlichen Zuständigkeit Auskunft über die Anwendung der maßgeblichen Vorschriften.

Die Informationspflicht des EA erstreckt sich nach § 71c Abs. 1 VwVfG auf alle Informationen, die typischerweise für eine erste Orientierung ohne detaillierte Fachkenntnisse über die jeweils erforderlichen Verfahren und Formalitäten gegeben werden können. Diese Hinweise sind allgemeiner Art, insbesondere über Genehmigungs- und Anzeigeerfordernisse. Sie zielen dagegen nicht auf vertiefte Informationen zu einzelnen Verfahren oder zur Auslegung und Anwendung einzelner fachgesetzlicher Vorschriften bezogen auf den konkreten Einzelfall.[29]

Tiefer gehende Informationen übernimmt dagegen nach § 71c Abs. 2 VwVfG die ZS, die für ihren Zuständigkeitsbereich Auskunft über im Verwaltungsverfahren zustehende Rechte und Pflichten sowie über die maßgeblichen Vorschriften für die Genehmigungsentscheidung und ihre gewöhnliche Auslegung erteilt. Sie hat weiter dem Dienstleister bei der Stellung bzw. Berichtigung von Anträgen und Erklärungen sowie hinsichtlich vorzulegender Unterlagen zu helfen und die Vollständigkeit der Unterlagen anzuzeigen. Schließlich benennt sie Beschleunigungsmöglichkeiten und teilt die voraussichtliche Verfahrensdauer mit.

Die neu eingeführten Informationspflichten für die Verwaltung betreffen im Einzelnen die Mitteilung der Vollständigkeit der Antragsunterlagen sowie der voraussichtlichen Verfahrensdauer (§ 25 Abs. 2 Satz 2 VwVfG) bzw. die Mitteilung über nachzureichende Unterlagen bei unvollständigen Anträgen (§ 71b Abs. 4 Satz 1 wVfG), die Begründung etwaiger Fristverlängerung zur Antragsbearbeitung (§ 42a Abs. 2 Satz 3 VwVfG), die  Bescheinigung des Eintritts der Genehmigungsfiktion (§ 42a Abs. 3 VwVfG), die Ausstellung einer Empfangsbestätigung (§ 71b Abs. 3 Satz 1 VwVfG) sowie die Auskunftserteilung über die maßgeblichen Vorschriften und zuständigen Behörden (§ 71c Abs. 1 Satz 1 VwVfG).

 

F. Einordnung des EA im Verwaltungsverfahren

Die Einführung des EA als neue Verwaltungsstelle neben den schon bestehenden Verwaltungen wirft die Frage nach der Rechtsnatur der Aufgaben des EA und dem Verhältnis zwischen EA und den zuständigen Behörden auf.

1. Rechtsnatur der Aufgaben des EA

Der EA erfüllt seine Aufgaben vor allem durch rein tatsächliche Handlungen (z.B. Informationsvermittlung für den Dienstleistungserbringer), informelles Handeln (z.B. Erteilung von Auskünften) und schlicht-hoheitliches Handeln (z.B. Entgegennahme von Anträgen). Er trifft dagegen als solcher weder verbindliche Entscheidungen noch kann er Zwang androhen oder gar anwenden; er handelt also nicht hoheitlich i.e.S. Gleichwohl sind die Aufgaben des EA insgesamt als öffentlich-rechtliche Aufgaben zu bewerten. Denn Normadressat der Richtlinie ist der Staat, der auch gegenüber der Kommission die Einhaltung der Vorschriften gewährleisten muss.[30] Die Aufgaben der EA sind nach der Richtlinie gegenüber EU-Ausländern als Pflichtaufgaben zu erledigen und werden auch bei der Erstreckung zugunsten von Inländern dem EA öffentlich-rechtlich zugewiesen, so dass auch die nicht mit typisch öffentlich-rechtlichen Handlungsformen ausgeübten Tätigkeiten (z.B. Information und Beratung) insgesamt öffentlich-rechtlicher Natur sind. Der EA ist daher eine Behörde i.S.d. § 1 Abs. 4 VwVfG.[31]

 

2. Keine sachlichen Zuständigkeiten und Befugnisse

Der EA ist grundsätzlich nicht selbst für das jeweilige Verfahren zuständig und trifft auch keine eigenständigen Entscheidungen. Die §§ 71a ff. VwVfG begründen keine Sach- und Entscheidungskompetenzen der einheitlichen Stelle, so dass in die bestehende Kompetenzverteilung nicht eingegriffen wird. Die Verfahrenshoheit und die Verantwortung für die ordnungsgemäße Anwendung des jeweiligen materiellen Rechts bleiben vielmehr bei den fachlich zuständigen Behörden.[32] Der EA kann nur dann eigenständige Entscheidungen treffen, wenn er gleichzeitig auch zuständige Sachentscheidungsbehörde ist. Art. 6 Abs. 2 DLRL bestimmt ausdrücklich, dass die bisherigen sachlichen Zuständigkeiten und Befugnisse der Sachentscheidungsbehörden zur Durchführung der jeweiligen Verwaltungsverfahren unberührt bleiben.

 

3. Freiwillige Inanspruchnahme des EA

Die Verfahrensabwicklung über den EA selbst stellt grundsätzlich ein Angebot gegenüber dem  Dienstleistungserbringer dar. Er kann frei entscheiden, ob und inwieweit er die Hilfe des EA in Anspruch nehmen will. Die Inanspruchnahme des EA ist optional und erfolgt nur, wenn und soweit dies vom Antragsteller gewünscht wird. Der Dienstleistungserbringer kann daher – wie bisher auch – direkt mit der zuständigen Sachentscheidungsbehörde in Kontakt treten und nach zunächst erfolgter Kontaktierung des EA jederzeit die zuständige Stelle ansprechen und sein Anliegen dort weiterverfolgen.

 

4. Aufsicht

Dem EA werden durch die §§ 71a ff. VwVfG weder Aufsichtsbefugnisse noch Eingriffskompetenzen übertragen. Eine Aufsicht des EA über die zuständigen Sachentscheidungsbehörden besteht demzufolge nicht.[33] Die Aufsicht über die zuständigen Behörden für Tätigkeiten, die im Bezug zum EA stehen, wird daher wie gewohnt von den allgemeinen Aufsichtbehörden ausgeübt. Dies ist beispielsweise für die Handwerkskammern in NRW das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie (MWME NRW), vgl. § 115 Abs. 1 Satz 1 HwO.

Die Aufsicht über den EA regelt jedes Bundesland in eigener Zuständigkeit. In NRW führen nach § 6 EA-Gesetz NRW die Bezirksregierungen die Sonderaufsicht über die EA, welche für die zweckmäßige Erfüllung der Aufgaben allgemeine Weisungen erteilen können, um eine gleichmäßige, landeseinheitliche Durchführung der Aufgaben zu sichern (Rechts- und Fachaufsicht). Oberste Aufsichtsbehörde ist das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie (MWME NRW).

Im Falle der Übertragung der Tätigkeit des EA auf die Kammern wäre neben der Rechtsaufsicht zusätzlich eine Fachaufsicht durch die Länder erforderlich. Da sich Mängel bei der Aufgabenerfüllung des EA nicht nur im Verhältnis zu den Dienstleistungserbringern auswirken, sondern auch die ordnungsgemäße Verwaltungstätigkeit der betroffenen zuständigen Behörden beeinträchtigen können (z.B. im Zusammenhang mit der Auslösung von Genehmigungsfiktionen) würde der Staat die Verantwortung tragen, dass die dem EA übertragenen Aufgaben ordnungsgemäß erfüllt werden. Bei einer Übertragung der Aufgaben auf Selbstverwaltungskörperschaften muss daher sichergestellt sein, dass »der Aufsichtsbehörde ausreichende Einflussmöglichkeiten verbleiben.«[34]

 

G. Weitere verfahrensrechtliche Änderungen infolge der EU-Dienstleistungsrichtlinie

Wie dargelegt haben der Bundes- und die Landesgesetzgeber infolge der Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie durch den neuen Abschnitt §§ 71a ff. VwVfG neue Verfahrensvorschriften eingeführt, die nach § 71a Abs. 2 VwVfG unabhängig von der Einschaltung des EA gelten. Hierbei handelt es sich um die Festsetzung von Entscheidungsfristen mit Genehmigungsfi ktion sowie die Einführung der elektronischen Verfahrensabwicklung.

 

1. Einführung von Entscheidungsfristen mit Genehmigungsfiktion

Die Dienstleistungsrichtlinie sieht mit Art. 13 Abs. 3 und 4 DLRL nicht nur die Einführung vorab festgelegter Entscheidungsfristen für die Verwaltung vor, sondern auch die Geltung einer Genehmigungsfiktion nach Ablauf dieser Fristen. Danach soll eine Genehmigung als erteilt gelten, falls keine Antwort binnen einer bestimmten Frist erfolgt.[35] Zur Umsetzung der Richtlinie wurde der neue Verfahrensgrundsatz der Genehmigungsfiktion durch § 42a Abs. 1 Satz 1 VwVfG n.F. [36] eingeführt. Die dort enthaltene Legaldefinition der Genehmigungsfiktion i.S.d. Fiktion eines beantragten begünstigenden Verwaltungsaktes durch Ablauf einer zuvor festgelegten Frist dient der Verfahrensbeschleunigung und Prozessoptimierung.

Voraussetzung für den Eintritt der Fiktion ist die explizite Anordnung der Fiktion im einschlägigen Fachrecht, ein hinreichend bestimmter Antrag und das Fehlen einer Entscheidung innerhalb der dafür festgelegten Frist. Der Fristablauf führt automatisch zur Genehmigungsfiktion und ersetzt die Bekanntgabe des fingierten Verwaltungsaktes. Die Genehmigungsfiktion hat die gleiche Wirkung wie ein entsprechender ordnungsgemäß zustande gekommener und bekannt gegebener Verwaltungsakt, wobei aber dessen Rechtmäßigkeit nicht fingiert wird. Es gelten daher die allgemeinen Regeln über Nichtigkeit, Aufhebung oder Erledigung eines Verwaltungsaktes entsprechend.[37]

Die Regelentscheidungsfrist im Handwerksrecht beträgt nach § 42a Abs. 2 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 2 HwO n.F. 38 drei Monate. Die Genehmigungsfiktion nach § 10 Abs. 1 HwO gilt nur für die Eintragung in die Handwerksrolle, nicht jedoch für die Erteilung der zur Eintragung in die Handwerksrolle erforderlichen Qualifikation, da diese in einem gesonderten Verfahren erteilt wird. Die Genehmigungsfiktion ersetzt daher nicht z.B. einen Meisterbrief oder eine Ausnahmebewilligung.[39]

Die tatsächlich zur Verfügung stehende Bearbeitungszeit wird durch die Zugangsfiktion nach § 41 Abs. 2 VwVfG um drei Tage verkürzt, da eine ablehnende Entscheidung entsprechend früher abgesandt werden muss. Ein im Ausland bekannt zu gebender Verwaltungsakt verkürzt die effektive Bearbeitungszeit bei Versendung per Post wegen der in § 71b Abs. 6 Satz 1 VwVfG geregelten Bekanntgabefiktion gar um einen Monat.[40]

Die Frist beginnt nach § 71b Abs. 4 Satz 2 VwVfG (und Art. 13 Abs. 3 Satz 2 DLRL) erst zu laufen, wenn die  erforderlichen Unterlagen vollständig bei der zuständigen Behörde vorliegen. Nach § 71b Abs. 2 VwVfG gelten die Unterlagen am dritten Tag nach Eingang bei der einheitlichen Stelle als bei der zuständigen Behörde eingegangen. Auch im Falle einer verspäteten Weiterleitung durch die einheitliche Stelle wird die Frist bereits bei rechtzeitigem Eingang bei der einheitlichen Stelle gewahrt.

 

2. Elektronische Verfahrensabwicklung

Die EU-Dienstleistungsrichtlinie erwartet von den Mitgliedstaaten die Einrichtung eines Systems zur elektronischen Abwicklung von Verfahren und Formalitäten, damit der Dienstleistungserbringer auf elektronischem Wege mit den zuständigen Stellen kommunizieren kann.[41] Nach Art. 8 Abs. 1 DLRL sind daher auf Wunsch des Dienstleisters alle Verfahren und Formalitäten, die die Aufnahme oder die Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit betreffen, sowohl über die einheitliche Stelle als auch bei den zuständigen Behörden »problemlos aus der Ferne und elektronisch« abzuwickeln (»E-Government«). Darüber hinaus müssen nach Art. 7 Abs. 3 DLRL die entsprechenden Informationen und Unterstützung »in einer klaren und unzweideutigen  Weise erteilt werden, aus der Ferne und elektronisch leicht zugänglich sein sowie dem neuesten Stand entsprechen.« Dienstleister müssen somit keinen Gang zum Amt mehr unternehmen, sondern können – zeit- und kostensparend – alle Verfahren und Formalitäten am heimischen PC erledigen.

Der zur Umsetzung der Richtlinie eingefügte § 71e VwVfG n.F. verpflichtet alle beteiligten Behörden, auf Verlangen des Dienstleistungserbringers eine elektronische Verfahrensabwicklung zu ermöglichen. Diese Pflicht besteht unabhängig davon, ob der EA in Anspruch genommen oder direkter Kontakt mit den zuständigen Behörden gesucht wird, vgl. § 71a Abs. 2 VwVfG. Die Pflicht bezieht sich auf alle Verfahren und Formalitäten sowie auf die Erteilung von Auskünften nach § 71c VwVfG.

Die elektronische Verfahrensabwicklung erfolgt nicht zwingend, sondern nur auf Wunsch des Antragstellers. Weder ist eine bestimmte Form der elektronischen Verfahrensabwicklung vorgeschrieben, noch eine besonderer Antrag auf Abwicklung eines Verwaltungsverfahrens auf elektronischem Wege. Kontaktiert der Antragsteller z.B. eine Behörde per E-Mail, wird dies regelmäßig als konkludente Erklärung für die Wahl der elektronischen Verfahrensabwicklung zu verstehen sein.[42] Der Verweis auf § 3a Abs. 2 Satz 2 und 3 und Abs. 3 VwVfG in § 71e Satz 2 VwVfG stellt klar, dass die allgemeinen Vorschriften über die elektronische Kommunikation gelten, wonach zur Ersetzung der Schriftform grundsätzlich die qualifizierte elektronische Signatur erforderlich ist. Die Wahlmöglichkeit zwischen elektronischer und konventioneller Verfahrensabwicklung und auch zwischen direkter Kommunikation mit der zuständigen Behörde und indirekter über die einheitliche Stelle verlangt von allen Behörden, die Verfahren sowohl elektronisch als auch konventionell durchzuführen.

Bei elektronischer Verfahrensabwicklung besteht nach § 5 LZG NRW die Pflicht zur elektronischen Zustellung - im Inland wie im Ausland. Wird per E-Mail zugestellt, muss die Zustellung mit qualifizierter elektronischer Signatur erfolgen und gegen unbefugte Kenntnisnahme Dritter geschützt sein. Diese Regelungen bestimmen auch formale Anforderungen im Übermittlungstext (u.a. Hinweis »Zustellung gegen  Empfangsbekenntnis) und den Zustellungsnachweis.[43]

Zur Gewährleistung einer sicheren elektronischen Verfahrensabwicklung ist eine spezielle Signatur- und Verschlüsselungstechnik für Empfang und Versand beim EA und den zuständigen Behörden erforderlich (z.B. Virtuelle Poststelle, EGVP). Es gibt keine zentrale Vorgaben über zu nutzende IT-Infrastrukturen, so dass auf bestehende IT-Strukturen zurückgegriffen werden kann (z.B. Netze, Dokumentenverarbeitungssysteme). Hierfür sind Absprachen zwischen den EA, den zuständigen Behörden und den IT-Dienstleistern der Behörden erforderlich.

Der zweite Aspekt neben der elektronischen Kommunikation mit den Behörden ist die Bereitstellung der in der EU-Dienstleistungsrichtlinie geforderten Informationen über ein Informationsportal im Internet, um einen einfachen Zugang für Dienstleistungserbringer und -empfänger sicherzustellen. Daher sind alle EA europa- [44], bundes- [45] und landesweit [46] auf speziellen EA-Homepages zu finden.

In Nordrhein-Westfalen soll nach § 4 EA-Gesetz NRW die elektronische Verfahrensabwicklung durch die EA unter einer landesweit einheitlichen Bedienerführung erfolgen. Die Informationsportale der EA sind landesweit einheitlich darzustellen, damit die verschiedenen EA des Landes zum gleichen Sachverhalt gleiche Informationen bereitstellen.[47]

 

H. Ausgestaltung des EA in Deutschland

Sowohl die Europäische Union als auch der Bund lassen offen, welche Behörden mit den Aufgaben der einheitlichen Stelle zu betrauen sind. Sie gehen davon aus, dass die Aufgabe des EA auch von einer bestehenden Behörde – etwa die für die betroffenen Verfahren hauptsächlich zuständige Genehmigungsbehörde – ausgeübt werden kann.[48] Beide schlagen ausdrücklich vor, dass auch die Kammern diese Aufgaben übernehmen können.[49] Durch die Änderungen der Berufskammergesetze können die Aufgaben des EA auf die berufsständigen Kammern übertragen werden (s. oben D 2).

Aufgrund der föderalen Struktur in Deutschland obliegt nach Art. 30, 83 ff. GG den Bundesländern das Verwaltungsorganisationsrecht bei der Bestimmung einer Behörde zum EA. Dabei sind folgende Verortungsmodelle für den EA denkbar:[50]

a) Das Anstaltsmodell geht von einem EA in einer öffentlich-rechtlichen Anstalt pro Bundesland aus.

b) Bei dem Mittelbehördenmodell ist das Land der Rechtsträger, das ein oder mehrere EA in seinem Land führt.

c) Das Kommunalmodell sieht die Kreise und kreisfreien Städte als Träger des EA vor und ortet mehrere EA pro Land.

d) Das Kammermodell (Wirtschaftskammer- oder Allkammermodell) verortet die EA bei den Kammern als Rechtsträger.

e) Schließlich kommt ein Kooperationsmodell in Frage, bei welchem die Kammern und Kommunen partnerschaftlich den EA leiten.

 

Obwohl eine »möglichst einheitliche Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie [...] sinnvoll« erscheint,[51] haben die einzelnen Bundesländer – abhängig von den jeweiligen politischen Konstellationen und den Entscheidungen der zuständigen Landesministerien – verschiedene Modelle gewählt.

Folgende Übersicht zeigt die unterschiedliche Praxis der einzelnen Bundesländer bei der Verortung des Einheitlichen Ansprechpartners:[52]

– Die Bundesländer Berlin [53], Brandenburg [54], Hessen [55], Rheinland-Pfalz [56], Sachsen [57] und Sachsen-Anhalt [58] verorten den EA auf Landesebene (Mittelbehördenmodell).

– Die Bundesländer Bremen [59], Niedersachsen [60] und Nordrhein-Westfalen (NRW) [61] folgen dem Kommunalmodell.

– Das Kammermodell wird in den Bundesländern Hamburg [62], Mecklenburg-Vorpommern [63] Saarland [64] und Thüringen [65] angewandt. Auch Bayern [66] und Baden-Württemberg [67] haben sich für das Kammermodell entschieden, allerdings mit kumulativ wirkender Option für Kommunen.

– Dem Anstaltsmodell folgt nur Schleswig-Holstein [68] mit der Gründung einer Anstalt des öffentlichen Rechts, getragen vom Land, den Kommunen und Kammern.


Die Einrichtung eines bundesweit »einheitlichen« Ansprechpartners wurde hinsichtlich seiner Verortung somit nicht erreicht.

Obgleich die EU-Dienstleistungsrichtlinie den EA nur für grenzüberschreitende Sachverhalte, d.h. für EU-Ausländer[69], vorsieht, hat Deutschland – mit Ausnahme Bayerns[70] – die Inanspruchnahme des EA auch für »Inlandssachverhalte«, d.h. für in Deutschland lebende deutsche und europäische Dienstleister ermöglicht.[71] Eine auf grenzüberschreitende Sachverhalte beschränkte Umsetzung hätte zu einer Spaltung des Verwaltungsverfahrensrechts und zudem zu einer erheblichen Inländerbenachteiligung geführt, da Dienstleister aus anderen EU-Staaten in den Genuss der Verfahrenserleichterungen kämen, die Dienstleistern innerhalb Deutschlands vorenthalten blieben.

Die Dienstleistungsrichtlinie überlässt es den einzelnen Mitgliedstaaten, über die Anzahl der einzurichtenden EA-Stellen zu entscheiden. Dabei kann je nach regionalen und lokalen Zuständigkeiten die Anzahl der EA verschieden sein.

 

I. Verwaltungsverfahrensrechtliche Grundlagen des EA in NRW

Die Verfahrensvorschriften wurden in NRW durch das »Gesetz zur Bildung Einheitlicher Ansprechpartner in Nordrhein-Westfalen (EA-Gesetz NRW)« konkretisiert.[72] Dieses Gesetz bestimmt u.a. die Übertragung der Aufgaben des EA auf die Kommunen, die Beteiligung der Kammern und die Erhebung von Gebühren.

 

1. Einrichtung von EA nach dem Kommunalmodell

Dem Kommunalmodell folgend überträgt § 1 Abs. 2 EA-Gesetz NRW die Aufgabe des EA auf die Kreise und kreisfreien Städte als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung (vgl. § 3 Abs. 2 GO NRW und § 2 Abs. 2 KrO NRW). Begründet wird dies mit der angeblich eindeutigen Zuordnung der EA, der Schaffung eines rechtssicheren Modells sowie einer effizienten und übersichtlichen Struktur.[73] Obwohl § 1 Abs. 3 Satz 2 HS. 2 EA-Gesetz NRW vorsieht, dass aus Gründen der Effektivität und Effizienz die Anzahl der EA 18 nicht überschreiten »soll«, gibt es NRW-weit aktuell 23 EA[74], davon 6 im Kammerbezirk der Handwerkskammer zu Köln.[75]

 

2. Kooperation zur Gründung eines gemeinsamen EA

Dem Vorschlag des § 1 Abs. 3 Satz 2 HS. 1 EA-Gesetz NRW folgend, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen gemäß §§ 23 ff. des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit Nordrhein-Westfalens (GkG NRW) anzustreben, haben einige Städte und Kreise freiwillige Kooperationen getroffen, um gemeinsam einen EA zu gründen. Dabei erlaubt § 1 Abs. 3 Satz 3 EA-Gesetz NRW explizit, dass die Vereinbarungen über § 3 Abs. 5 GO NRW und § 2
Abs. 5 KrO NRW hinaus auch zwischen nicht benachbarten Aufgabenträgern abgeschlossen werden können.

Begründet wird die Befreiung von dem Merkmal der Nachbarschaft mit dem »besonderen Aufgabencharakter« des EA, der »absehbar überwiegend durch die Nutzung elektronischer Medien geprägt« sei, so dass eine örtliche Nähe nicht erforderlich erscheine. 76 Dabei wird übersehen, dass – im Gegensatz zu anderen EG-Mitgliedstaaten – aus deutscher Sicht der Dienstleister den EA auch persönlich aufsuchen können soll. Die Verfahrensmittlerfunktion kann durch eine rein elektronische Lösung im Sinne einer »virtuellen Einrichtung« nicht vollständig erfüllt werden, da bei einer elektronischen Verfahrensabwicklung die individuelle Situation des anfragenden Dienstleistungserbringers nicht vollständig abgefragt, erfasst und bewertet werden kann. Die EA müssen daher auch »tatsächlich dialogfähig« sein und eine »physisch mögliche Beratung« anbieten.[77] Vor diesem Hintergrund erscheit es nicht sinnvoll, dass sich der Verwaltungssitz des örtlich zuständigen EA nicht in der Nachbarschaft befindet.

 

3. Erhebung von Gebühren zur Deckung der Kosten

Durch die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie fallen Personal- und Sachkosten auf Landes- und Kommunalebene als auch bei den Kammern an.[78] Die Kosten entstehen insbesondere durch den Aufbau eines IT-Verfahrens zur elektronischen Verfahrensabwicklung sowie durch die Zurverfügungstellung von Personal für die Aufgabenerledigung.  Die Inanspruchnahme des EA erfolgt in NRW daher nicht kostenfrei. Für die Unterstützung von Verwaltungsverfahren durch den EA werden nach § 3 EA-Gesetz NRW i.V.m. § 3 Abs. 2 GebG NRW[79] Gebühren und Auslagen erhoben, deren Höhe sich nach der Komplexität der konkreten Antragsverfahren richtet.

Die Erhebung von Gebühren ist zulässig, da es sich bei der Tätigkeit des EA um eine eigenständige Aufgabenerledigung und nicht bloßer Mitwirkungsakt gegenüber den zuständigen Behörden handelt. Der Dienstleister erhält beim EA als staatliche Leistung den Mehrwert der »konzentrierten Verfahrensabwicklung«.[80] Die Gebühren kann der EA in einem gesonderten Kostenbescheid festsetzen und ggfs. vollstrecken. Er ist nicht für die Festsetzung und Vollstreckung der Gebühren und Auslagen der zuständigen Behörden zuständig. Da keine Gesamtgebühr und -auslage erhoben wird, muss nachträglich kein zwischen Behörden verschiedener Verbandsebenen kompliziertes Aufteilungsverfahren vorgenommen werden. Auch bleibt die gebühren- und vollstreckungsrechtliche Zuständigkeit eindeutig.[81]

Zwar dürfen nach der EU-Dienstleistungsrichtlinie die durch die Tätigkeit des EA als Verfahrensmittler verursachten Kosten über die Erhebung von Gebühren und Auslagen refi nanziert werden. Allerdings müssen nach Art. 13 Abs. 2 EU-DLRL die mit dem »Antrag entstehende Kosten vertretbar und zu den Kosten der  Genehmigungsverfahren verhältnismäßig sein und dürfen die Kosten der Verfahren nicht übersteigen.«[82] Darüber hinaus dürfen die Gebühren für den EA nicht »abschreckend« wirken. Aufgrund dieser europarechtlichen Vorgaben dürfen für Verwaltungsverfahren, die der EUDienstleistungsrichtlinie unterfallen, nur kostendeckende Gebühren genommen werden. Das dem Gebührengesetz NRW immanente Äquivalenzprinzip, das auch eine gebührenrechtliche Berücksichtigung der Bedeutung, des wirtschaftlichen Wertes oder des sonstigen Nutzens einer Genehmigung erlaubt, muss in diesen Fällen durch das Kostendeckungsprinzip ersetzt werden, so dass der EA nur die Kosten des Verwaltungsaufwands geltend machen kann.[83] Der europarechtliche Vorrang des Kostendeckungsprinzips wurde insoweit in § 3Abs. 2 und § 9 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW verankert. Entsprechende Tarifstellen werden im Gebührentarif der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung landeseinheitlich festgelegt. Hier sind u.a. folgende Ausgestaltungen denkbar:[84] Es kann eine Pauschalgebühr mit Staffelung nach Aufwand (z.B. Schwere der Fälle, je nach Zahl der miteinander zu koordinierenden ZS) oder eine allgemeine prozentuale Festlegung im Verhältnis zu den Kosten des Genehmigungsverfahrens mit einer Deckungsgrenze eingeführt werden.

 

J. Kooperation zwischen EA und Kammern

Eine sachgerechte Verfahrensabwicklung über die einheitliche Stelle erfordert eine enge Zusammenarbeit und Abstimmung zwischen dem EA und den fachlich zuständigen Behörden. Beide Seiten sind zur problemlosen und einwandfreien Erfüllung ihrer Aufgaben aufeinander angewiesen: Auf der einen Seite kann der EA ohne Mithilfe der ZS seiner Vermittler- und Informationsfunktion nicht nachkommen. Denn er benötigt für die Abwicklung der Anfragen von den ZS die entsprechenden Informationen zu den Verfahren, Formalitäten und Kontaktpersonen. Auf der anderen Seite hat die Verfahrensabwicklung über den EA auch erhebliche Auswirkungen auf die ZS. So müssen sich diese den Eingang der Verfahrenskorrespondenz beim EA nach Ablauf von drei Tagen zurechnen lassen. Sie müssen außerdem Auskunft zu den von ihnen bearbeiteten Verfahren, insbesondere zum  Verfahrensstand geben und die Zwischenschaltung des EA auch bei der ihnen zur Verfügung stehenden Bearbeitungszeit einbeziehen.

Für eine reibungslose Kooperation zwischen EA und ZS stellt die allgemeine Amtshilfepflicht nach § 4 Abs. 1 VwVfG keine taugliche Grundlage dar, weil die Kooperation inhaltlich zu der jeweils eigenen Aufgabe gehört und nicht ausnahmsweise, sondern im Rahmen des EA-Verfahrens typischerweise und dauernd zu erbringen ist. [85] Deshalb sieht § 71d VwVfG über die allgemeine Amtshilfepflicht hinausgehend eine auf die Verfahrensabwicklung über die einheitliche Stelle bezogene allgemeine Unterstützungspflicht gegenüber anderen Behörden vor, indem sie »gemeinsam auf eine ordnungsgemäße und zügige Verfahrensabwicklung hin[wirken]«.

Diese gesetzliche Pflicht zur gegenseitigen Unterstützung ist idealerweise durch eine  Kooperationsvereinbarung zwischen EA und ZS zu regeln. Art und Umfang der Beteiligung sollen durch Vereinbarungen zwischen den Kommunen und Kammern geregelt werden. Dabei kommen folgende Bereiche für eine Kooperationsvereinbarung in Betracht:[86]

– wechselseitiger Kommunikations- und Informationsaustausch
– Aktivitäten und Arbeitsbeiträge, die von den Kammern bei Anfragen im Rahmen des jeweiligen EA eingebracht werden
– gemeinsame Kommunikationsaktivitäten
– Qualitätssicherung im jeweiligen EA
– Ausgestaltung des Informationsportals und Darstellung der Leistungen der Kammern.

 

1. Beteiligung der berufsständischen Kammern

Die mit Aufgaben der berufsständischen Selbstverwaltung betrauten Kammern sind nach § 2 EAGesetz NRW bei der Aufgabenerfüllung des EA zu beteiligen. Die Beteiligung der Kammern in ihrer Rolle sowohl als  Beratungsinstitution als auch als ZS für die bei ihnen liegenden Genehmigungsprozesse trägt dem Umstand Rechnung, dass sie »über umfangreiches und wirtschaftsnahes Detailwissen in Bezug auf  Unternehmungsgründungen und -beratungen verfügen«. Aus diesem Grund sollen die »Erfahrungen und Kompetenzen der mit der Aufgabe der berufsständischen Selbstverwaltung betrauten Kammern in die Aufgabenwahrnehmung der EA in besonderer Weise mit einfl ießen.«[87] Die gesetzlich vorgesehene Beteiligung der berufsständischen Kammern an der Erfüllung der Aufgaben des EA sollte auf eine vertragliche Grundlage gestellt werden, um die gesetzliche vorgesehene Beteiligung zu konkretisieren und die entsprechenden Rechte und Pfl ichten der beteiligten Stellen (EA einerseits, Kammern andererseits) aufzuzählen.

 

2. Gemeinsame Erklärung mit den Kommunalen Spitzenverbänden

Zur Ausgestaltung der Kooperation zwischen dem EA und den einzelnen Kammern als ZS haben die Kommunalen Spitzenverbände (Städtetag NRW, Landkreistag NRW sowie Städte- und Gemeindebund NRW) und die Kammern der Wirtschaft und der freien Berufe in Nordrhein-Westfalen vor, eine Vereinbarung abzuschließen. Diese »Gemeinsame Erklärung zur Aufgabenerfüllung des Einheitlichen Ansprechpartners nach der Richtlinie 2006/123/EG des Rates und des Europäischen Parlaments über Dienstleistungen im Binnenmarkt« soll Art und Umfang der nach § 2 EA-Gesetz NRW vorgesehenen Beteiligung bei der Aufgabenerfüllung des EA vertraglich regeln und als Grundlage für konkretere Kooperationsvereinbarungen vor Ort dienen.

Nach Pkt II Ziff. 2 lit. a, b und c der Erklärung ist oberstes Ziel von EA und ZS, dem Dienstleistungserbringer »möglichst pragmatisch, umfassend und abgestimmt Informationen im Rahmen der jeweiligen gesetzlichen Aufgabenstellung zur Verfügung zu stellen, ihn bei der Verfahrensabwicklung im gewünschten Maß zu unterstützen und somit eine optimale Serviceleistung für den Dienstleistungserbringer anzubieten.« Dabei »verbleibt die Verantwortung für die Aufgabenerledigung bei der Aufgabenerfüllung als EA [...] bei den Kommunen.« Die EA müssen »das Know-how der Kammern im Sinne einer effizienten Serviceleistung für die Dienstleistungserbringer in die Aufgabenwahrnehmung einbinden und die unverändert bestehenden Beratungsleistungen der Kammern berücksichtigen.«

Pkt II Ziff. 2.1 regelt den Kommunikations- und Informationsaustausch zwischen EA und Kammern durch Benennung von Kontaktpersonen und Vereinbarung regelmäßiger Treffen. Hinsichtlich des notwendigen Aufbaus der elektronischen Kommunikation werden möglichst kostenneutrale Lösungen angestrebt. Die Inhalte der Informationen werden von den Kammern »autonom erarbeitet«. Der EA trägt Sorge, dass »die Urheberschaft der Inhalte transparent« ist und dass die technische Lösung »den besonderen Datenschutz-, Datensicherheits-, Geheimnis- und Betriebsgeheimnisanforderungen [der Kammern] Rechnung [trägt].«

Pkt II Ziff. 2.2 behandelt die Unterstützung des EA durch die Kammern durch Wiederholung des in § 71b VwVfG beschriebenen Genehmigungsverfahrens. In Pkt II Ziff. 2.3 folgt eine Absichtserklärung, wonach gemeinsame Kommunikationsaktivitäten zwischen EA und Kammern zu gegebener Zeit aufeinander abgestimmt werden.

Um die Forderungen aus § 7 EA-Gesetz NRW zu erfüllen, werden sich nach Pkt II Ziff. 2.4 die Kooperationspartner einmal im Jahr über die nachhaltige Qualitätssicherung verständigen, um Kosten und Aufwand bei den beteiligten Stellen zu reduzieren. Auch die Mindestanforderungen zur Ausgestaltung des Informationsportals sollen nach Pkt II Ziff. 2.5 mit den Kammern im Einvernehmen geregelt werden.

Aus Kammersicht ist positiv anzumerken, dass in der gemeinsamen Erklärung bewährte Institutionen und Zuständigkeiten gewährleistet und daher durch die Einführung des EA nicht tangiert sind. So wird hervorgehoben, dass die Zusammenarbeit zwischen Kammern und Kommunen in den STARTERCENTERN unberührt bleiben (Pkt. I Abs. 6) und die bisherigen Zuständigkeiten und die Aufgaben auf der Grundlage der jeweiligen gesetzlichen Rahmenbedingungen zu beachten sind (Pkt. II. 1.2). Wichtig ist die Zusicherung, dass die EA die Zuständigkeit der zu beteiligenden Kammerorganisationen achten und die Aufgaben an diese vermitteln.

Die Erklärung spiegelt vor allem die gesetzlichen Vorschriften zum EA (EU-Dienstleistungsrichtlinie, §§ 42a und 71a ff. VwVfG und EA-Gesetz NRW) wider. Dies ist als Rahmenvereinbarung so gewollt, da sie nur die Grundlage für noch zu treffende vertiefende Kooperationsvereinbarungen in den EA-Regionen vor Ort darstellt (vgl. Pkt. I Abs. 2, Pkt. II 1.3).

Die gemeinsame Erklärung ist zu begrüßen, da sie den Willen der Städte und Kreise einerseits und der Kammern der Wirtschaft und der freien Berufe andererseits beweist, bei der Wahrnehmung der Aufgaben als EA und ZS zum Wohle der Dienstleister eng zu kooperieren. Im Übrigen ist grundsätzlich der Abschluss einer vertraglichen Vereinbarung dem Erlass einer gesetzlichen Regelung vorzuziehen. Das Land NRW hat in § 7 EA-Gesetz NRW eine Verordnungsermächtigung geschaffen, wonach Wirtschafts- und Innenministerium durch Rechtsverordnung Mindestanforderungen zur Ausgestaltung des Informationsportals, zur Beteiligung der Kammern und zur Qualitätssicherung der EA regeln können. Wenn diesen Anforderungen bereits durch vertragliche Vereinbarungen genüge getan ist, entfällt die Notwendigkeit einer Verordnung.

 

3. Service-Level-Vereinbarung der Stadt Köln und den Kammern

Während die gemeinsame Erklärung der Kommunalen Spitzenverbände und der Kammern der Wirtschaft und der freien Berufe als Rahmenvereinbarung vor allem die gesetzlichen Vorschriften wiederholt, ist die Stadt Köln als Trägerin des EA Köln bereits im Sommer 2009 in Kontakt mit den in Köln beheimateten Kammern getreten, um eine detaillierte Kooperationsvereinbarung abzuschließen. Diese Service-Level-Vereinbarung (»SLA«) zwischen der Stadt Köln und den Kammern soll sicherstellen, dass die Zusammenarbeit »im Interesse einer qualitätsorientierten und anwenderfreundlichen Serviceleistung für Dienstleister unter Beachtung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen sichergestellt wird« (Präambel). Dabei geht es nach § 1 Abs. 1 SLA um die Beteiligung der Kammern bei der Ausübung der Aufgabe des EA durch die Stadt Köln »sowohl in ihrer Rolle als Beratungsinstitution, wie auch als zuständige Behörde für die bei ihnen liegenden Genehmigungsprozesse.« Bestandteil dieser Vereinbarung sind nach § 1 Abs. 5 SLA als Anlagen eine tabellarische Beschreibung der organisatorischen und inhaltlichen Abläufe zwischen der Kammer und EA (Anlage 1), die tabellarische Beschreibung der technischen Abläufe zwischen der Kammer und EA (Anlage 2) und das Schaubild zum Service-System des Einheitlichen Ansprechpartners aus dem Ergebnisdokument der Dezentralen Arbeitsgruppe »IT-Umsetzung der EG-Dienstleistungsrichtlinie in Nordrhein-Westfalen« (Anlage 3). In Der Anlage 1 werden detailliert die einzelnen Verfahrensabläufe (Empfangsbestätigung, Mitteilung über fehlende Unterlagen, Einstellungsnachricht, Zwischenbescheide, Anhörung, Bescheide) und die dabei einzuhaltenden Fristen zwischen EA und Kammer beschrieben.

Der EA verpflichtet sich nach § 1 Abs. 4 SLA, die »Grundsätze der Neutralität« zu wahren und somit nicht die Rolle des »Anwalts« des Dienstleisters zu übernehmen. EA und Kammern werden daher als Vertragspartner vertrauensvoll zusammenarbeiten können. Beide Seiten sind sich einig, dass der Dienstleister »jeweils dort beraten wird, wo die für sein Anliegen zutreffenden Beratungskompetenzen vorgehalten werden«. Das bedeutet konkret, dass der EA einen Dienstleister, der mit einem handwerksrechtlichen Anliegen zu ihm kommt, ihm anraten wird, direkt mit der Handwerkskammer in Kontakt zu treten.

§ 2 SLA gibt die Vorgaben des § 71c VwVfG wieder, wonach Dienstleister beim EA »bestimmte Basisinformationen erhalten«, während »detaillierte Informationen zu den rechtlichen Grundlagen durch die zuständigen Behörden« erfolgen. Der EA verpfl ichtet sich, auf dem EA-Portal auch über die Leistungen der Kammern zu informieren«, was aktuell durch einen Link auf die Kammerseiten erfolgt. Dabei wird die Urheberschaft der durch die Kammern bereitgestellten Inhalte vonseiten des EA in transparenter Weise auf dem EA-Portal kenntlich gemacht (s. auch § 6 Abs. 1 SLA).

Wichtig aus Kammersicht ist die Einigung in § 3 Abs. 1 SLA, dass in den Fällen, in denen der EA erste Anlaufstelle des Dienstleisters ist und der Dienstleister weitergehenden Beratungsbedarf hat, der in den Zuständigkeitsbereich einer Kammer fällt, der EA den Dienstleister auf das Beratungsangebot der jeweiligen Kammer hinweist. Insbesondere verpflichtet sich der EA nach § 3 Abs. 3 SLA, »den Dienstleister unverzüglich zur weiteren Beratung sowie zur Verfahrensabwicklung an die Kammer [zu verweisen], wenn die abzuwickelnden Verfahren ausschließlich im Zuständigkeitsbereich der Kammer liegen (Linienprozesse).« Die Kammern verpflichten sich nach § 3 Abs. 5 SLA, den EA in den Fällen unverzüglich zu informieren, in denen sich der Dienstleister, der vom Einheitlichen Ansprechpartner an die zuständige Kammer verwiesen wurde, entschließt, »nach der Beratung der Kammer, sein Anliegen nicht weiter zu verfolgen oder den EA nicht mehr für das Verfahrensmanagement in Anspruch zu nehmen«.

Der Verweis des EA an die Kammern ist nicht einseitig, da nach § 3 Abs. 4 SLA auch die Kammern den Dienstleister bei Bedarf zur Verfahrenskoordination an den EA zurückverweisen. Nach § 3 Abs. 6 weisen die Kammern, wenn sie »erster Ansprechpartner für einen Dienstleister [sind], dessen Anliegen komplex ist und mehrere Verfahren umfasst, für die andere Behörden zuständig sind und die vom EA gesteuert werden können, [...] den Dienstleister diesbezüglich auf die Verfahrensmittlerfunktion des EA hin«.

Zur reibungslosen Kooperation vereinbaren beide Seiten die Benennung von Ansprechpartnern (§ 3 Abs. 7 und § 6 Abs. 2 SLA) und gegenseitige Hospitationsmöglichkeiten bei denen dem EA-Personal die Grundzüge des einschlägigen Fachrechts erläutert wurden (§ 4 SLA). Zur weiteren Ausgestaltung der Zusammenarbeit wird in § 7 SLA die Bildung eines Arbeitskreises vereinbart.

Zum Aufbau eines Wissensmanagements des EA »stellen die Kammern dem EA Leistungsbeschreibungen über die [richtlinienrelevanten] Verfahren zur Verfügung. Die Kammern informieren den EA zudem über ihre Beratungsangebote«, vgl. § 5 Abs. 2 SLA.

Aufgrund der bisherigen vertrauensvollen und engen Zusammenarbeit zwischen der Stadt Köln und der Handwerkskammer zu Köln ist davon auszugehen, dass der EA Köln alle Dienstleister mit Handwerksbezug automatisch an die Handwerkskammer verweist, während die Kammer bei komplexen Fällen den Handwerker auf das Angebot des EA hinweist.

Wie auch schon in der Rahmenvereinbarung mit den Kommunalen Spitzenverbänden wird auch in der Service-Level-Vereinbarung mit der Stadt Köln betont, dass die »Zusammenarbeit zwischen Kammern und Kommunen in den STARTERCENTERN durch das Beratungssystem zwischen dem Einheitlichen Ansprechpartner und den Kammern unberührt [bleibt]« (§ 3 Abs. 2 SLA).

Diese »Kölner Vereinbarung« kann NRW-weit Vorbildcharakter für noch abzuschließende ooperationsvereinbarungen zwischen den einzelnen EA und den Kammern haben, da sie detailliert die Rechte und Pflichten der beteiligten Stellen aufzählt.

 

K. Bewertung

Aus Kammersicht ist es zu bedauern, dass Nordrhein-Westfalen die Aufgabe des EA gem. § 1 Abs. 2 EA-Gesetz NRW auf die Kommunen und nicht auf die Kammern übertragen hat. Immerhin haben die Kammern mit den  STARTERCENTERN bereits langjährige positive Erfahrung bei der umfassenden sachkundigen Unterstützung und der kompetenten Beratung von Existenzgründern in allen administrativen Angelegenheiten. Die kostenfreie Dienstleistung der Kammern im Rahmen der STARTERCENTER umfasst neben dem hochwertigen Beratungsangebot die Bereitstellung aller zur Unternehmensgründung erforderlichen Formulare. Dabei ist die dort angebotene Beratung nicht nur auf die entsprechende Kammer betreffenden Aufgaben beschränkt, sondern umfassend für alle Behördengänge.88 Die hohen Qualitätsstandards der STARTERCENTER ergeben sich aus der Zertifizierung ihres Qualitätsmanagementsystems. Sie unterstützen Existenzgründer bei den wichtigsten Gründungsformalitäten (Ablauf, Kosten, Bescheinigungen und Voraussetzungen), helfen bei der individuellen Planung und informieren über öffentliche Fördermöglichkeiten.

Zwar lobt die Landesregierung die positiven Erfahrungen aus der Zusammenarbeit zwischen Kammern und Kommunen in den »STARTERCENTERn NRW« und spricht sich für deren Fortführung und Vertiefung aus.[89] Dennoch zog das Land weder das Kooperations- noch das Kammermodell als Alternative zum Kommunalmodell in Betracht, sondern nur eine staatliche Lösung auf Ebene der Bezirksregierungen.[90] Dies erscheint nicht schlüssig – umso mehr vor dem Hintergrund, dass immerhin sechs der 16 Bundesländer dem Kammermodell folgen. Immerhin garantiert die Landesregierung mit der Einführung des EA explizit das System der STARTERCENTER NRW.[91]

Zumindest bei einfach gelagerten Verfahren wird es auch weiterhin im Interesse des Dienstleistungserbringers liegen, sein Verfahren direkt bei der zuständigen Behörde abwickeln zu lassen, da der direkte Kontakt zeit- und kostensparender ist und er dort die erforderlichen Informationen kostenlos »aus erster Hand« erhält. Die Abwicklung eines Verwaltungsverfahrens über eine zwischengeschaltete Stelle ist im Normalfall nicht erforderlich und führt zu einem schwerfälligeren und umständlicheren Verfahren. Die Einbindung einer weiteren Behörde erfordert einen vermehrten internen Abstimmungsbedarf, der zum einen mögliche Fehlerquellen erhöht und zum anderen zu Reibungsverlusten führt. Es ist daher fraglich, ob die Inanspruchnahme des EA stets ein Mehrwert für den Bürger im Vergleich zum direkten Kontakt mit der zuständigen Behörde (sog. lineare Prozesse) ergibt.[92]

Es bleibt abzuwarten, ob der EA von den Dienstleistern in Anspruch genommen wird und dem Antragsteller einen Mehrwert bringt. Die Handwerkskammern streben als ZS zum Wohle der Dienstleister eine enge Zusammenarbeit mit den im jeweiligen Kammerbezirk befi ndlichen EA an und gehen davon aus, dass im Bereich der  Dienstleister mit Handwerksbezug eine direkte Weiterleitung der Antragsteller vom EA an die Handwerkskammern erfolgen wird.

 

[1] Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12.12.2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt – EU-Dienstleistungsrichtlinie (DLRL), Amtsbl. EG Nr. L 376 S. 36.
[2] Siehe z.B. die vom Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen (MWME NRW) verwaltete Homepage www.startercenter.nrw.de.
[3] Vgl. Erwägungsgründe 3 u. 43 der RiLi 2006/123/EG: Faktische Beschränkung durch „schwerfällige Verwaltungsverfahren; Rechtsunsicherheit“ sowie „Komplexität, Langwierigkeit und mangelnde Rechtssicherheit der Verwaltungsverfahren“; s. auch Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG v. 07.10.2008, BT-Drs. 16/10493, S. 12; gleichlautend Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zur Umsetzung der EU-DLRL in das Ld.-Recht NRW v. 01.12.2008, LT-Drs. 14/8025, S. 17.
[4] Erwägungsgrund 48 der RiLi 2006/123/EG.
[5] Erwägungsgrund 4 der RiLi 2006/123/EG.
[6] Legaldefinition in Art. 4 Nr. 6 DLRL, s. auch Erwägungsgrund 39 der RiLi 2006/123/EG.
[7] Legaldefinition in Art. 4 Nr. 2 und 3 DLRL.
[8] Legaldefinition in Art. 4 Nr. 5 DLRL.
[9] Erwägungsgründe 18, 42, 64 der RiLi 2006/123/EG.
[10] Vgl. Erwägungsgründe 2, 3 und 4 der RiLi 2006/123/EG, s. ferner Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW v. 01.04.2009, Drucks 14/8947, S. 1.
[11] Vgl. die Erwägungsgründe 17 - 29 der RiLi 2006/123/EG.
[12] S. auf Bundesebene die Aufl istung in der Anlage der Antwort d. Bd.-Reg. zur Umsetzung der DLRL in Deutschland v. 16.02.2010, BT-Drs. 17/728, S. 13 ff.
[13] Vgl. Bund-Länder-Ausschuss Dienstleistungswirtschaft, Eckpunkte für die Einführung eines elektronischen Binnenmarktinformationssytems (Internal Market Information System – IMI) nach der Dienstleistungsrichtlinie, 2008; vgl. die IMIHomepage ec.europa.eu/internal_market/imi-net/index_de.html; s. auch Erwägungsgrund 112 der RiLi 2006/123/EG; zur Europäischen Verwaltungszusammenarbeit nach §§ 8a – 8e VwVfG Schmitz/Prell, NVwZ 2009, 1121 ff. 14 Hierzu umfassend Ziekow/Windoffer, in: Schlachter/Ohler (Hrsg.), Europäische Dienstleistungsrichtlinie, Handkommentar, 2008, Art. 6 Rn. 1 ff.
[15] Erwägungsgrund 48 der RiLi 2006/123/EG.
[16] Teil V Abschn. 1a n.F. VwVfG, eingefügt in VwVfG Bund durch Art. 1 Nr. 7 des 4. VwVfÄndG v. 11.12.2008, BGBl. I, S. 2418 f.; eingefügt in VwVfG NRW durch Art. 1 Nr. 7 des Ges. zur Änderung verwaltungsverfahrens-, zustellungs- und gebührenrechtlicher Regelungen zur Umsetzung der EU-DLRL in d. Ld.-Recht NRW v. 12.05.2009, GV. NRW, S. 297.
[17] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 12; für NRW Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zur Umsetzung der EU-DLRL, S. 17.
[18] Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 2; s. auch Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 7, 8.
[19] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 17; umfassend zum Verfahren über eine einheitliche Stelle Ernst, DVBl 2009, 953 ff.; Röckinghausen, NWVBl 2009, 464 ff.; Schmitz/Prell, NVwZ 2009, 1 ff.
[20] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 18.
[21] Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 1 f.
[22] § 5b HwO eingefügt durch Art. 8 Nr. 2 des 4. VwVfÄndG v. 11.12.2008, BGBl. I, S. 2421; § 6a GewO eingefügt durch Art. 1, 3 des Gesetzes zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Gewerberecht und in weiteren Rechtsvorschriften v. 17.07.2009, BGBl. I, S. 2091; hierzu umfassend Kluth, in: Leible (Hrsg.), Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie – Chancen und Risiken für Deutschland, 2008, S. 131 ff.; Schönleiter, GewArch 2009, 384 ff.
[23] Art. 5, 6, 7, 8 des 4. VwVfÄndG v. 11.12.2008, BGBl. I, S. 2420; s. auch Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 12.
[24] Legaldefi nition in Art. 4 Nr. 9 DLRL.
[25] Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 7.
[26] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 13, 17 u. 20; gleichlautend Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zur Umsetzung der EU-DLRL, S. 18.
[27] Legaldefi nition in Art. 4 Nr. 7 DLRL.
[28] Siehe auch Erwägungsgrund 50 u. 51 der RiLi 2006/123/EG.
[29] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 20.
[30] Bund-Länder-Ausschuss Dienstleistungswirtschaft, Verortungsmöglichkeiten für „Einheitliche Ansprechpartner“ im föderalen System Deutschlands, 2007, S. 5.
[31] So explizit Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 17 u. Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zur Umsetzung der EU-DLRL, S. 28.
[32] So explizit auch Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 13, 17; s. auch Erwägungsgrund 48 der RiLi 2006/123/EG.
[33] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 17; für NRW Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zur Umsetzung der EU-DLRL, S. 27 sowie Begründung des Ges.-Entw. der Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 7.
[34] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 22 ff.; kritisch hierzu Jahn, GewArch 2009, 177 (177).
[35] Hierzu umfassend Hissnauer, Auswirkungen der Dienstleistungsrichtlinie auf das deutsche Genehmigungsverfahrensrecht, 2009, S. 143 ff.; Bex/Nacke, Gewerbeinformation 1/2010, S. 1 ff.; Bernhardt, GewArch 2009, 100 ff., Krajewski,NVwZ 2009, 929 ff.; Lenders, NWVBl 2009, 457 (458 f.).
[36] VwVfG Bund: eingefügt durch Art. 1 Nr. 5 des 4. VwVfÄndG v. 11.12.2008, BGBl. I, S. 2418; VwVfG NRW: eingefügt durch Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Umsetzung der EU-DLRL in das Landesrecht NRW v. 12.05.2009, GV. NRW, S. 297.
[37] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 16.
[38] Eingefügt durch Art. 2 des Ges. zur Umsetzung der DLRL im Gewerberecht und in weiteren Rechtsvorschriften v. 17.07.2009, BGBl. I, S. 2091 (2094).
[39] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zur Umsetzung der DLRL im Gewerberecht und in weiteren Rechtsvorschriften v. 27. 04. 2009, BT-Drs. 16/12784, S. 19; s. auch Mann, GewArch 2010, 93 (95 f.).
[40] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 16. Die Frist von einem Monat bei Übermittlung von Verwaltungsakten durch die Post in das Ausland orientiert sich an § 122 Abs. 2 AO, vgl. Begründung Ges.-Entw., S. 19.
[41] Vgl. Erwägungsgrund 52 der RiLi 2006/123/EG; umfassend zur elektronischen Verfahrensabwicklung Schulz, DVBl 2009, 12 ff.
[42] Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 20.
[43] Hierzu näher Lenders, NWVBl 2009, 457 (462).
[44] Informationen zu den nationalen EA aller EU- und EWR-Staaten sind auf der Seite der Europäischen Kommission unter ec.europa.eu/internal_market/eu-go/index_de.htm zu finden.
[45] Die EA in Deutschland sind auffi ndbar unter www.einheitlicher-ansprechpartner-deutschland.de.
[46] NRW hat einen “EA-Finder” eingerichtet, der online über www.ea-fi nder.nrw.de zu erreichen ist.
[47] Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 2, 10.
[48] Erwägungsgrund 48 der RiLi 2006/123/EG; Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 18.
[49] Erwägungsgrund 48 der RiLi 2006/123/EG: „Die einheitlichen Ansprechpartner können nicht nur bei Verwaltungsbehörden angesiedelt werden, sondern auch bei Handels- oder Handwerkskammern...“
[50] Siehe die Auflistung aller Vor- und Nachteile der verschiedenen Verortungsmodelle in: Bund-Länder-Ausschuss Dienstleistungswirtschaft, Verortungsmöglichkeiten für „Einheitliche Ansprechpartner“ im föderalen System Deutschlands, 2007, S. 3 ff.; das Kammermodell favorisierend Palige, in: Leible (Hrsg.), Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie – Chancen und Risiken für Deutschland, S. 81 ff.; ders., GewArch 2007, 273 ff.; Stober, WiVerw 2008, 139 (146 f.); Windoffer, GewArch 2008, 97 ff.; dagegen Dörr, GewArch 2008, 25 f.
[51] So auch Antwort Bd.-Reg. zur Schaffung EA im Rahmen der Umsetzung der EU-DLRL v. 27.02.2008, BT-Drs. 16/8293, S. 2.
[52] Siehe hierzu auch die Übersicht bei www.dienstleisten-leicht-gemacht.de (Hrsg. Bd.-Min. für Wirtschaft und Technologie).
[53] EA bei der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Frauen mit HwK, IHK und Gewerkschaften als Kooperationspartner, vgl. www.ea.berlin.de.
[54] Ansiedlung des EA beim Ministerium für Wirtschaft und Europaangelegenheiten, vgl. eap.brandenburg.de.
[55] Die drei Regierungspräsidien, vgl. www.eah.hessen.de.
[56] Die zwei Struktur- und Genehmigungsdirektionen, vgl. www.eap.rlp.de.
[57] Landesdirektion Leipzig, vgl. www.ldl.sachsen.de/de/ea/de/main.htm und www.moderneverwaltung.sachsen.de/13398.htm.
[58] Landesverwaltungsamt Koordinierungsstelle EG-DLRL, vgl. www.ea.sachsen-anhalt.de.
[59] EA in privater Rechtsform: WFB Wirtschaftsförderung Bremen GmbH www.wfb-bremen.de/de/wfbgenehmigungsprozesse.
[60] Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr als zentraler EA sowie die Landkreise und Kommunen, vgl. www.dienstleisterportal.niedersachsen.de.
[61] S. hierzu Abschn. I.
[62] www.hamburg.de/einheitlicher-ansprechpartner.
[63] www.ea-mv.de.
[64] www.saarland.de/dienstleistungsrichtlinie.htm.
[65] www.ea.thueringen.de.
[66] www.eap.bayern.de.
[67] www.service-bw.de.
[68] www.ea.schleswig-holstein.de.
[69] Bürger aus EU-Staaten sowie aus EWR-Vertragsstaaten (aktuell Island, Liechtenstein, Norwegen).
[70] Siehe Art. 1 Ges. über die Zuständigkeit für die Aufgaben des EA im Freistaat Bayern (Bayerisches EA-Gesetz – BayEAG) v. 22.12.2009, GVBl. S. 626.
[71] Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 1; für NRW Ges.-Entw. Ld.-Reg. zur Umsetzung der EU-DLRL, S. 1 sowie Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 7.
[72] Ges. zur Bildung Einheitlicher Ansprechpartner in Nordrhein-Westfalen (EA-Gesetz NRW) v. 08.12.2009, GV. NRW, S. 748.
[73] Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 8.
[74] EA Düsseldorf, EA Dortmund, EA Hagen, EA Krefeld, EA Wesel-Viersen, EA Münsterland, EA Südwestfalen, EA Ostwestfalen-Lippe, EA Kreis Unna, EA Mittleres Ruhrgebiet, EA Rhein-Kreis-Neuss, EA Region Aachen, EA Region Bergisches Land (Wuppertal, Solingen, Remscheid), EA Kreis Mettmann, EA Kreis Kleve, EA Kreis Recklinghausen, Unternehmensservice Ruhr-West sowie die sechs EA in der nächsten Fußnote (s. Aufzählung bei www.ea-finder.nrw.de/de/Dienstleistungsrichtlinie/Landesebene.html).
[75] EA Köln, Service Center Wirtschaft (Bonn), EA Rhein-Sieg-Kreis, EA Leverkusen/Rhein-Erft-Kreis, EA Rheinisch-Bergischer Kreis, EA Oberbergischer Kreis.
[76] Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 8.
[77] So das Bd.-Min. für Wirtschaft und Technologie in www.dienstleisten-leicht-gemacht.de/DLR/Redaktion/PDF/deutsche-umsetzungsvorstellungen-fuer-einheitliche-ansprechpartner-dt.,property=pdf,bereich=dlr,sprache=de,rwb=true.pdf.
[78] Vgl. Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 2 f.
[79] Geändert durch Ges. zur Umsetzung der EU-DLRL in das Ld.-Recht NRW v. 12.05.2009, GV. NRW, S. 298; vgl. auch Ges.-Entw. Ld.-Reg. zur Umsetzung der EU-DLRL, S. 15.
[80] Lenders, NWVBl 2009, 457 (463).
[81] Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 10.
[82] Siehe auch Erwägungsgrund 49 der RiLi 2006/123/EG.
[83] Ges.-Entw. Ld.-Reg. zur Umsetzung der EU-DLRL, S. 2, 20 u. 35 f.
[84] Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 10.
[85] So auch Begründung Ges.-Entw. Bd.-Reg. zum 4. VwVfÄndG, S. 20; Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zur Umsetzung der EU-DLRL, S. 31.
[86] Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 9.
[87] Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 8, 9.
[88] Vgl. z.B. das STARTERCENTER der HwK Köln www.hwk-koeln.de/Beratung/01_Kaufmaennische_Unternehmensberatung/Existenzgruendung.
[89] Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 9.
[90] S. Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 2, 8.
[91] Begründung Ges.-Entw. Ld.-Reg. zum EA-Gesetz NRW, S. 9.
[92] So auch Luch, in: Schliesky (Hrsg.), Die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie in der deutschen Verwaltung, 2008, S. 149, (155); Neidert, ebda. S. 117 (134); Ernst, DVBl 2009, 953 (957 f.).

 

Aktuelle Rechtsprechung

Lehrlingsrolleneintragung, Ausbildungsvergütung – Angemessenheit

Unterschreitet ein nicht tarifgebundener Arbeitgeber die Ausbildungsvergütung um mehr als 20 %, ist die entsprechende Ausbildungsvergütung regelmäßig nicht mehr als angemessen i.S.v. § 17 Abs. 1 S.1 BBiG anzusehen und der Berufsausbildungsvertrag nicht in die Lehrlingsrolle eintragungsfähig, § 29 Abs. 1 Nr. 1 HwO. Ausnahmsweise darf die Grenze für die Ausbildungsvergütung von mindestens 80 % der tariflichen Vergütung in öffentlich finanzierten Ausbildungsverhältnissen unterschritten werden. Im vorliegenden Fall beantragte die Klägerin die Eintragung eines Berufsausbildungsvertrages in die Lehrlingsrolle. Den Antrag auf Eintragung dieses Vertrages in  die Lehrlingsrolle lehnte die Beklagte nach Anhörung der Klägerin mit Bescheid und bestätigt durch Widerspruchsbescheid ab. Die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen und zur Begründung  angeführt, dass die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Eintragung habe, weil sie dem Auszubildenden nicht die angemessene Vergütung gewähre. Nur die Berufsausbildungsverträge, die den gesetzlichen Vorschriften entsprächen, sind gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 1 HwO in die Lehrlingsrolle einzutragen. Nach § 17 Abs. 1 S. 1 BBiG sei eine angemessene Ausbildungsvergütung zu zahlen. Dies richte sich nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nach den tarifl ich vereinbarten Vergütungssätzen. Nicht tarifliche Arbeitgeber dürfen zwar die tarifliche Höhe unterschreiten, jedoch ist eine Ausbildungsvergütung mit einer Unterschreitung von mehr als 20 % nicht mehr  angemessen i.S.v. § 17 Abs. 1 S.1 BBiG. Die dagegen eingelegte Berufung der Klägerin blieb ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung zutreffend auf die maßgeblichen Vorschriften des § 29 Abs. 1 Nr. 1 HwO und § 17 Abs. 1 S.1 BBiG gestützt. Entscheidend zur Beurteilung der angemessenen Ausbildungsvergütung sind die Vergütungssätze auf die sich die Kontrahenten im jeweiligen Tarifgebiet haben einigen können und nicht die  Auffassung der überwiegenden Mehrheit der Unternehmer des betreffenden Gewerbezweiges. Was die niedrigeren Ausbildungsvergütungen in öffentlich finanzierten Ausbildungsverhältnissen betrifft, ist zu vermerken, dass sie zur Aufstockung der von den Handwerksbetrieben zahlenmäßig nicht ausreichend zur Verfügung gestellten Lehrstellen, somit der Schaffung von gesamtgesellschaftlich benötigten Ausbildungsplätzen dienen und dass den  öffentlichen Einrichtungen die Teilnahme der Lehrlinge an einer Gewinn erzielenden gewerblichen Produktion grundsätzlich nicht zugute kommt. Dies sind sachliche Differenzierungsgründe, derentwegen die regelmäßig geltende  Grenze der angemessenen Ausbildungsvergütung von mindestens 80 % der tariflichen Vergütung in diesen Fällen ausnahmsweise unterschritten werden darf.

OOVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29.09.2009 – 1 N 74.08 – I. VG Berlin, Urteil vom 16.05.2008 – 22 A 33.06

 

 

 

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